Вопросы надежности и безаварийности поставок газа, безопасность использования и содержания газового оборудования населением в последнее время активно обсуждались на федеральном уровне.

Такое внимание понятно, ведь риск возникновения чрезвычайных ситуаций при пользовании газом в быту значительно выше, чем на объектах магистрального транспорта газа, электроэнергетики, промышленности и транспорта. После ряда крупных аварий на объектах газопотребления жилищного фонда, повлекших за собой человеческие жертвы и серьезные разрушения жилых зданий, совместными усилиями ООО «Газпром межрегионгаз», ОАО «Газпром газораспределение» и ОАО «Гипрониигаз» был проведен анализ действующего законодательства, а также причин возникновения несчастных случаев при пользовании газом в быту. Итогом проведенной работы стал ряд предложений, которые легли в основу «Плана мероприятий по вопросу обеспечения максимальной безопасности эксплуатации внутридомового газового оборудования» (далее – План), утвержденного Первым заместителем Председателя Правительства РФ В.А. Зубковым 5 мая 2012 г.

Структура Плана состоит из 11 первоочередных мер. Разработка проекта постановления, регулирующего порядок предоставления услуг по газоснабжению при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования (далее – ВДГО и ВКГО соответственно), значилась первым пунктом Плана. В процессе разработки указанного проекта документа на уровне Минрегиона России в целях обеспечения всесторонней оценки документа были проведены согласительные совещания в рамках межведомственной рабочей группы, сформированной из заинтересованных федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Ростехнадзор, Минэнерго России, Минюст России, Минфин России, МЧС России, ФСТ России, ФАС России) и организаций (ООО «Газпром межрегионгаз», ОАО «Газпром газораспределение», ОАО «Гипрониигаз» и др.).

Итогом консолидированной работы стало подписанное 14 мая 2013 г. Председателем Правительства РФ Дмитрием Медведевым постановление Правительства No 410 «О мерах по обеспечению безопасности при пользовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования», утвердившее одноименные «Правила пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению» (далее – Правила). Данный нормативный правовой акт призван исправить ситуацию в области обеспечения безопасности при эксплуатации газового оборудования жилых зданий.

Забегая вперед, важно отметить, что с момента распада СССР это первый и единственный документ федерального уровня, устанавливающий обязательные требования к использованию и содержанию ВДГО/ВКГО. Как известно, до настоящего времени немногочисленную основу нормативных технических документов, регулирующих вопросы эксплуатации ВДГО/ВКГО, составляли акты, утвержденные федеральными органами исполнительной власти. При этом, такие акты в соответствии Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. No 184-ФЗ «О техническом регулировании» носят только рекомендательный характер, не говоря уже о том, что они не пересматривались длительное время и по части вопросов устарели.

Выходу в свет новых Правил, к сожалению, способствовала негативная статистика аварийности (рисунок 1). Безусловно, каждый несчастный случай, связанный с использованием газа в быту, индивидуален (рисунок 2). Однако первопричиной многих из них стало именно несовершенство законодательства в области использования и содержания ВДГО/ВКГО.

Прежде чем перейти к рассмотрению отдельных пунктов принятого документа, осветим предысторию вопроса о безопасности ВДГО/ВКГО в нашей стране.

Система газового хозяйства СССР стала развиваться с 1948 г., когда в рамках Министерства ЖКХ РСФСР было создано главное управление по газификации городов. В советское время содержанием газового оборудования в жилых зданиях занимались «горгазы», которые целиком находились под контролем государства. В начале 90-х гг. XX в. в стране началась приватизация, затронувшая и газовые хозяйства, которые были выведены из структуры жилищно-коммунального комплекса и переведены в разряд акционерных обществ – газораспределительных организаций (далее – ГРО). При акционировании ГРО не было единой экономической и технической политики, а процесс приватизации проходил по региональному принципу. В результате единая структура управления в подотрасли газораспределения была разрушена. Количество ГРО на территории РФ распределилось крайне неравномерно. В одних регионах образовалось одно крупное ГРО, в других – ряд мелких. При этом приватизации подлежали только распределительные газопроводы, а основная часть газового оборудования жилых зданий переведена с баланса ГРО в муниципальную собственность или же, что касается ВКГО, передана собственникам газифицированных жилых помещений. Фактически ВДГО на долгие годы оказалось бесхозным, а ВКГО – безнадзорным. Реалии таковы, что в условиях тяжелой экономической ситуации 90-х гг. XX в. плановая замена газового оборудования жилых зданий не производилась. Бесконтрольность и бесхозяйственность напрямую отразилась на состоянии изношенного ВДГО/ВКГО, что привело к человеческим жертвам в результате участившихся взрывов бытового газа.

При этом государство признавало преимущества советского опыта в вопросах технического обслуживания и ремонта (далее – ТОиР) ВДГО/ВКГО, проводившихся в рамках единой системы, а также повышенную опасность такого оборудования. Так в письме от 15.04.1997 г. No 01-13-100 Министерство строительства РФ указывало: «Принимая во внимание положительную практику сложившейся системы обслуживания газовых сетей и оборудования, являющихся источниками повышенной опасности, Совет Министров РСФСР письмом от 7 июля 1993 г. No ОЛ-П20-24175 рекомендовал органам исполнительной власти субъектов Федерации сохранить существующий порядок выполнения и финансирования работ по содержанию внутридомовых газовых сетей и оборудования и приостановить передачу внутридомового газового оборудования владельцам жилых домов и квартир».

На практике, однако, был реализован иной подход. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. No 1086 были созданы жилищные инспекции, функции которых в области газоснабжения ограничились только контролем технического состояния ВДГО, являющегося общим имуществом собственников помещений в многоквартирных домах. А принятие Федерального закона от 21 июля 1997 г. No 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» стало первым шагом по выведению газового оборудования жилых зданий из сферы деятельности Ростехнадзора – наиболее компетентной организации в области газового надзора.

В 2003 г. появились ПБ 12-529-03 «Правила безопасности систем газораспределения и газопотребления», в п. 1.1.5 которых было указано, что их действие не распространяется на газовое оборудование жилых зданий. Таким образом, вопросы безопасности эксплуатации газового оборудования жилых зданий окончательно ушли из поля зрения органов государственной власти.

Тем не менее, не смотря на то, что деятельность по обслуживанию ВДГО/ВКГО для ГРО приобрела статус прочей, их специалисты не прекратили выполнение данных работ.

Введение в 2005 г. института управляющих компаний и отмена лицензирования деятельности по ТОиР ВДГО/ВКГО также отрицательно сказались на безопасности его эксплуатации. Управляющие компании были наделены правом как выполнять работы по ТОиР ВДГО самостоятельно, так и делегировать их выполнение специализированным организациям посредством заключения с ними соответствующих договоров. В совокупности с отменой лицензирования деятельности по ТОиР ВДГО/ВКГО это послужило толчком к росту количества некомпетентных организаций в сфере обслуживания ВДГО/ ВКГО, не имевших в своем составе специалистов с достаточным опытом работы и уровнем квалификации.

Далее в 2006 г. из розничной цены газа были исключены затраты на ТО ВДГО/ВКГО, что означало для потребителей газа только одно: ТОиР эксплуатируемого газового оборудования выполняются в соответствии с заявками и за отдельную плату. Образовавшийся правовой вакуум не мог не привести к негативным последствиям в сфере эксплуатации ВДГО/ВКГО.

В 2008 г. Правительство РФ приняло постановление от 21 июля No 549, утвердившее «Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан», которые за последние годы стали первым шагом на пути обеспечения безопасности и надежности поставок газа населению. Документ в том числе закреплял за ГРО права на обслуживание ВДГО/ ВКГО. Также в указанных Правилах обозначена необходимость заключения договоров о техническом обслуживании газового оборудования жилых зданий.

Однако действовавшие до настоящего времени нормативные правовые и технические документы не обеспечивали реальных механизмов безопасности эксплуатации ВДГО/ВКГО, в связи с чем требовалась их серьезная модернизация. Вступление в силу новых Правил должно заставить российское общество обратить внимание на вопросы безопасности пользования газом в быту и эксплуатации ВДГО/ВКГО. Там, где дело касается обслуживания социально значимых систем инженерно-технического обеспечения – последнее слово должно быть не за собственниками, а за государством.

Новые Правила использования и содержания ВДГО/ВКГО вступили в силу с 1 июня 2013 г. В них четко и однозначно сформулированы требования:

• к содержанию ВДГО/ВКГО, его ТОиР;
• к специализированным организациям, имеющим право на выполнение работ по ТОиР ВДГО/ВКГО;
• к взаимоотношениям между участниками процесса эксплуатации ВДГО/ВКГО;
• к заключению и исполнению договоров о ТОиР ВДГО/ВКГО;
• к условиям приостановления подачи газа и др.

В целях разъяснения основных требований Правил рассмотрим в комплексе указанный документ.

Постановляющая часть документа включает всего 5 пунктов. Остановимся на самых значимых.

Так, п. 2 указанного постановления Минрегиону России по согласованию с Минэнерго России поручено утвердить инструкцию по безопасному использованию газа при удовлетворении коммунально-бытовых нужд. Этот документ, в силу безответственного отношения населения к использованию газа и эксплуатации газового оборудования, имеет очень важное социальное значение. Многие, наверное, знают, что по данным вопросам в настоящее время существует полный правовой вакуум, поскольку «Правила пользования газом в быту», утвержденные приказом ВО «Росстройгазификация» при Совете Министров Российской Федерации от 26 апреля 1990 г. No 86-П, «являются нелегитимными», как официально сообщило в своем письме No ПФ-10148/06 от 6 ноября 2011 г. Минэнерго России. Однако некоторые ГРО продолжают применять этот документ в своей деятельности.

П. 3 постановления ФСТ России поручено утвердить методические рекомендации о правилах расчета стоимости технического обслуживания и ремонта ВДГО/ВКГО. В настоящее время определение стоимости ТОиР ВДГО/ВКГО представляет для ГРО определенные проблемы. Тарифы на услуги ГРО по транспортировке газа по газораспределительным сетям подлежат государственному регулированию, а цены на услуги по так называемой «прочей деятельности» остаются вне сферы государственного регулирования. В связи с этим у ГРО в настоящее время систематически возникают разногласия с антимонопольными органами, прокуратурой, потребителями услуг по вопросам методической обоснованности цен на оказываемые услуги. Утверждение соответствующего методического документа по определению стоимости ТОиР ВДГО/ВКГО позволит ГРО снять напряженность в этом вопросе и обоснованно подойти к ее расчету.

Тем же п. 3 предусмотрено внесение изменений в «Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», утвержденные постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. No 1021, в части включения в тариф на услуги ГРО по транспортировке газа платы за аварийно-диспетчерское обеспечение ВДГО/ВКГО. Это позволит ГРО не относить такие затраты на договор ТО ВДГО/ВКГО, как это ранее фактически предусматривалось «Правилами поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан».

Далее, в п. 4 постановления Ростехнадзору дано поручение утвердить правила проведения технического диагностирования ВДГО и, что немаловажно, ВКГО. Известно, что действующее в настоящее время «Положение о диагностировании технического состояния внутренних газопроводов жилых и общественных зданий. Общие требования. Методы диагностирования. МДС 42-1.2000», утвержденное приказом Госстроя России от 03.05.2000 г. No 101, по части вопросов нуждается в кардинальной переработке, а соответствующие требования по техническому диагностированию ВКГО в действующем законодательстве отсутствуют.

Далее остановимся непосредственно на структуре и содержании самих Правил.

Правила включают в себя 8 разделов вместе с Приложением, в которых достаточно емко прописано то, что нужно сделать для обеспечения безопасности использования и содержания ВДГО/ВКГО. Рассмотрим наиболее значимые требования каждого из разделов.

В разделе I «Общие положения» приведен основной понятийный аппарат, расставляющий акценты на том, какое газовое оборудование относится к ВДГО или ВКГО, кто может быть заказчиком и исполнителем по договору, а самое главное – четко указаны критерии допуска ГРО к деятельности по ТОиР ВДГО/ВКГО.

Если говорить коротко, то газовое оборудование жилых зданий в правовом и техническом плане разделено на ВДГО многоквартирных домов и домовладений и ВКГО собственников помещений в многоквартирных домах (рисунок 3). Такое разделение преследует своей целью упорядочить границы ответственности собственников ВДГО/ВКГО в вопросах содержания такого оборудования. При этом в состав ВДГО согласно Правилам включается газовое оборудование от места присоединения к газопроводу сети газораспределения или от источника газа (при использовании сжиженных углеводородных газов) до запорного крана на опуске перед ВКГО, а в состав ВКГО – соответственно газовое оборудование после этого запорного крана.

В качестве исполнителя по договору о ТОиР ВДГО/ВКГО Правилами определены только те ГРО, которые получают тариф на транспортировку газа, и имеют в своем составе аварийно-диспетчерскую службу. Это направлено, прежде всего, на повышение безопасности пользования газом в быту и ответственности исполнителя, осуществляющего ТОиР ВДГО/ВКГО.

В разделе II «Организация безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования» прописаны требования, направленные на обеспечение безопасности ВДГО/ВКГО путем осуществления следующего комплекса работ (услуг):

• ТОиР ВДГО/ВКГО;
• аварийно-диспетчерское обеспечение (далее – АДО);
• техническое диагностирование (далее – ТД) ВДГО/ВКГО;
• замена ВДГО/ВКГО.

ТОиР ВДГО/ВКГО осуществляется по договору с ГРО, отвечающей установленным Правилами требованиям.

АДО ВДГО/ВКГО осуществляется без заключения отдельного договора также ГРО.

ТД ВДГО/ВКГО осуществляется по договору с организацией, отвечающей требованиям Ростехнадзора, в отношении оборудования, отработавшего нормативные сроки эксплуатации, установленные изготовителем, либо сроки эксплуатации, установленные проектной документацией, утвержденной в отношении газопроводов.

Замена ВДГО/ВКГО осуществляется только при наличии договора о ТОиР ВДГО/ВКГО, заключенного между ГРО и собственником ВДГО/ВКГО и (или) организацией (физическим лицом), которой собственники помещений в многоквартирном доме делегировали полномочия по содержанию ВДГО/ВКГО.

Обязательным условием безопасного использования ВДГО/ВКГО стало надлежащее содержание дымовых и вентиляционных каналов. Ответственность за выполнение данных работ, согласно Правилам, несет собственник. При этом работы по проверке, очистке и ремонту дымовых и вентиляционных каналов выполняются по договору с организацией, имеющей соответствующий допуск и лицензию.

Согласно Правилам, проверка состояния дымовых и вентиляционных каналов и при необходимости их очитка производится:

• при их приемке в эксплуатацию при газификации здания;
• при их переустройстве;
• в процессе их эксплуатации – не реже 3 раз в год;
• при отсутствии в них тяги, выявленной в процессе эксплуатации.

В разделе III «Порядок и условия заключения договора ...» прописаны требования к сторонам договора о ТОиР ВДГО/ВКГО, его существенные условия. Так, стороной договора о ТОиР ВДГО/ВКГО могут выступать собственники ВКГО, собственники домовладений, в которых имеется ВДГО, а так же, как было отмечено выше, организации (физические лица), которым собственники помещений в многоквартирном доме, делегировали полномочия по содержанию ВДГО/ВКГО. Заявку (оферту) на заключение договора о ТОиР может подать любая из перечисленных сторон. При этом ни одна из сторон не вправе отказаться от заключения договора о ТОиР без веских на то оснований, которые перечислены в указанном разделе документа. Государство высказалось в этом вопросе максимально четко. Договор о ТОиР должен заключаться на срок не менее 3-х лет и включать в себя обязательный минимум работ (услуг), перечисленный в Приложении к Правилам.

В разделе IV «Порядок и условия исполнения договора ...» прописаны права и обязанности сторон договора о ТОиР. В числе основных требований данного раздела необходимо отметить, что ТО ВДГО/ВКГО должно осуществляться не реже 1 раза в 3 года, если иное не установлено его изготовителем. Работы по ремонту ВДГО/ВКГО должны выполняться на основании заявок заказчика и за отдельную плату.

В разделе V «Порядок расчетов по договору ...» прописаны требования, в соответствии с которыми оплата работ по ТОиР ВДГО/ВКГО может быть осуществлена в форме абонентской платы либо производиться по факту выполнения таких работ. При этом ценовой параметр ни в коем случае не может быть произвольно изменен в договоре с заказчиком.

В разделе VI «Основания, порядок и условия изменения, расторжения договора о ...» прописаны требования, согласно которым все изменения к договору о ТОиР ВДГО/ВКГО должны оформляться путем заключения в письменной форме дополнительного соглашения к этому договору. В данном разделе приведен перечень случаев, при которых сторонам договора о ТОиР ВДГО/ВКГО разрешается его расторгнуть, например, в случае заказчика:

• прекращение действия агентского договора ...;
• расторжение договора поставки газа ...;
• прекращение обязанности организации по содержанию ВДГО/ВКГО и др.

В разделе VII «Ответственность потребителя и исполнителя по договору ...» прописаны случаи установления ответственности сторон договора о ТОиР ВДГО/ВКГО за нарушение условий содержания и использования такого оборудования.

Например, исполнитель, допустивший нарушение качества работ (услуг), обязан произвести перерасчет размера платы заказчика за ТОиР ВДГО/ВКГО в сторону ее уменьшения. При этом заказчик вправе требовать от исполнителя уплаты неустоек, подлежащих удовлетворению исполнителем в добровольном порядке. Важным так же является то, что исполнитель не вправе без согласия заказчика выполнять дополнительные работы и оказывать услуги за плату, то есть сверх установленных договором о ТОиР ВДГО/ВКГО.

В разделе VIII «Порядок и условия приостановления подачи газа» прописаны требования, согласно которым исполнитель имеет право приостановить подачу газа без предварительного уведомления (незамедлительно) и с уведомлением заказчика.

К первому варианту относятся случаи отсутствия тяги в дымовых и вентиляционных каналах или притока необходимого объема воздуха, неисправности или вмешательства в работу ВДГО/ВКГО, пользования неисправным, разукомплектованным и не подлежащим ремонту ВДГО/ВКГО, наличия неустранимой в процессе ТО ВДГО/ВКГО утечки газа, самовольной газификации и др.

Ко второму варианту относятся случаи отказа заказчика два и более раза допускать исполнителя для проведения работ по ТОиР ВДГО/ВКГО, отсутствия у заказчика действующего договора о ТОиР ВДГО/ВКГО, истечения у ВДГО/ВКГО, в том числе отдельного оборудования, входящего в их состав, нормативного срока службы, установленного изготовителем, отсутствия положительного заключения по результатам технического диагностирования ВДГО/ВКГО, а также истечения продленного срока службы по результатам технического диагностирования ВДГО/ВКГО.

Последний пункт данного раздела и в целом Правил определяет, что контроль за соблюдением положений Правил должны осуществлять органы государственного жилищного надзора и подразделения Ростехнадзора в пределах их полномочий.

Подводя итог сказанному необходимо отметить, что принятие новых Правил – важный шаг вперед. И если совсем коротко, то основные постулаты Правил сводятся к следующему:

• это безопасность пользования газом в быту;
• это предельно четко прописанные границы ответственности заказчика и исполнителя договора о ТОиР ВДГО/ВКГО;
• это упор на обязательное заключение договора о ТОиР ВДГО/ВКГО.

В целом новые Правила позволят продолжить совершенствование нормативной правовой и технической базы в области ВДГО/ВКГО, усилить контроль за эксплуатацией и обеспечить условия для надлежащего содержания такого оборудования, а также учесть те актуальные проблемы, которые могут возникнуть в дальнейшей правоприменительной практике.

М.С. Недлин, заместитель генерального директора по технической политике и стратегическому развитию, канд. эконом. наук, ОАО «Гипрониигаз»

А.Л. Федоров, заместитель директора НИЦ по технико-экономическим исследованиям, канд. техн. наук, ОАО «Гипрониигаз»

С.А. Курбатов, начальник лаборатории технико-экономических исследований НИЦ, ОАО «Гипрониигаз»