17 января 2008 года в г. Москве состоялось специальное заседание Экспертного Совета Российского газового общества. В повестке дня значилось два вопроса: обсуждение ситуации, сложившейся в эксплуатации внутридомового газового оборудования, и разработка возможных мер и предложений, направленных на устранение причин взрывов бытового газа.
Анализ уровня причин аварийности при эксплуатации ВДГО
По данным из различных источников (ОАО «Росгазификация», Ростехнадзор, МЧС России, СМИ) в 1998-200 гг. в результате аварий, связанных с эксплуатацией бытового газоиспользующего оборудования, в Российской Федерации погибло 750 человек. Среднегодовые показатели смертности при эксплуатации бытового газоиспользующего оборудования обычно находились в пределах от 50 до 80 человек, при этом 80-90% летальных исходов было связано с отравлением угарным газом в результате неправильной эксплуатации газоиспользующего оборудования (водонагреватели, отопительные котлы и печи).
Вместе с тем, по данным Ростехнадзора, приведенным в технической литературе, в 1990-2002 гг. на газораспределительных сетях и объектах газопотребления (промышленность, энергетика, коммунальные котельные) в результате аварий погибло 139 человек, а среднегодовые показатели смертности составили от 6 до 15 человек.
На фоне такой статистики особую тревогу специалистов вызывает тот факт, что именно газовое оборудование жилых зданий, в отличие от других объектов, связанных с транспортировкой и использованием газа, не попало под действие Федерального закона «О безопасности опасных производственных объектов» (№116-ФЗ), а вопросы его безопасной эксплуатации практически оказались за пределами правового поля.
Принятие закона «О безопасности опасных производственных объектов» в 1997 г. явилось первым шагом по выведению газового оборудования жилых зданий из сферы деятельности органов Ростехнадзора, как наиболее компетентной организации в области газового надзора. Главные события произошли в 2003 году, когда были введены в действие ПБ 12-529-03 «Правила безопасности систем газораспределения и газопотребления», в п. 1.1.5 которых указано, что их действие не распространяется на газовое оборудование жилых зданий.
Следует отметить, что еще в 1994 году было принято постановление Правительства РФ «О государственной жилищной инспекции в Российской Федера- ции» (№1086 от 26 сентября 1994 г.), в соответствии с которым в системе Министерства строительства РФ были созданы Главная государственная жилищная инспекция и государственные жилищные инспекции субъектов РФ. В п. 5 «Положения о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации», принятого тем же постановлением Правительства РФ, говорится, что органы государственной жилищной инспекции осуществляют контроль за соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение).
Однако, газовым надзором за эксплуатацией ВДГО жилищные инспекции не занимались и до 2003 года, и после того, как в 2003 году наступил полный правовой вакуум в части обеспечения безопасной эксплуатации газового оборудования жилых зданий. Только государственная жилищная инспекция Москвы реально взяла на себя функции государственного надзора за безопасностью ВДГО.
Еще одним существенным фактором является отсутствие установленного на федеральном уровне порядка технического обслуживания и ремонта ВДГО, предусматривающего регламентацию обязательных требований к технической оснащенности и подготовке персонала организаций, которые могут привлекаться к выполнению этих работ, составу работ и периодичности их выполнения, организации и проведению инструктажей абонентов по правилам безопасного пользования газом в быту.
После отмены лицензирования деятельности по техническому обслуживанию и ремонту ВДГО к выполнению работ, большинство из которых являются газоопасными, сегодня зачастую привлекаются организации, персонал которых не имеет соответствующей профессиональной подготовки. Инструктажи абонентов по правилам безопасного пользования газом в быту, как первичные, так и периодические, не проводятся.
Если газопроводы низкого давления, подводящие газ к домам, принадлежат газораспределительным организациям, которые их и обслуживают, то ВДГО принадлежит либо жилищно-эксплуатационным конторам, либо объединениям собственников квартир. В советское время ВДГО находилось на балансе ГРО. В 1992 году его передали в муниципальную собственность. Вывод ВДГО из балансовой принадлежности газораспределительных организаций перевел работы по его техническому обслуживанию и ремонту в статус дополнительного бизнеса ГРО. Данное решение, негативно сказавшееся на уровне безопасной эксплуатации газового оборудования жилых зданий, объяснялось тем, что обслуживание ВДГО – это не монопольный, а конкурентный вид деятельности, оплата за который согласно Жилищному кодексу является платой за содержание и ремонт жилого помещения.
В результате ЖЭКи или объединения владельцев квартир должны сами заботиться об исправности и безопасности и заключать отдельные договора на обслуживание ВДГО. Однако, зачастую жильцы предпочитают экономить на обслуживании и вызывать специалистов только в случае аварий, несмотря на то, что оборудование в большинстве домов очень изношено. За его состоянием надо следить постоянно, а также вовремя проводить плановый и капитальный ремонт. Ряд ГРО просто отказался от этого вида услуг, часть ГРО были вытеснены с рынка организациями, имеющими недостаточную квалификацию, но более низкие цены на указанные услуги.
Кроме того, в настоящее время Жилищным кодексом РФ вводится в действие институт управляющих компаний многоквартирными домами, которым действующим законодательством предоставлено право самостоятельно выбирать организации для выполнения работ по техническому обслуживанию и ремонту ВДГО или выполнять эти работы собственными силами. Очевидно, что при этом основным критерием выбора будет цена, а не качество работ, а это еще больше обострит имеющуюся проблем обеспечения безопасности эксплуатации ВДГО. Кроме того, указанные правовые акты ориентированы в основном на вопросы содержания и ремонта общего имущества многоквартирного дома и не регламентируют порядок содержания и ремонта бытового газоиспользующего оборудования, установленного в квартирах абонентов.
Здесь необходимо отметить, что единый подход к реформированию жилищной и коммунальной подсистем общего комплекса ЖКХ, принудительное встраивание управляющих организаций в коммунальные отношения, делегирование им функций реализации энергоресурсов и обслуживания коммунальной инфраструктуры могут свести на «нет» все позитивные тенденции развития рынка управления жилым фондом.
Комплексное сочетание перечисленных фактов стало основной причиной значительного ухудшения показателей аварийности при эксплуатации газового оборудования жилых зданий в целом и газоиспользующего оборудования жилых помещений в частности в период с 2003 года по настоящее время. Дополнительным фактором негативного влияния следует считать тот факт, что в России никогда не проводилась полномасштабная техническая инвентаризация бытового газоиспользующего оборудования. Период экономических преобразований больно ударил по доходам предприятий ЖКХ и большинства населения страны, что, безусловно, отрицательно сказалось на возможности своевременной замены и модернизации газоиспользующего оборудования, размещенного в многоквартирных и жилых домах.
В осенне-зимний период 2005-2006 гг. всего за 6 месяцев при эксплуатации ВДГО было превышено среднегодовое количество летальных исходов. Первоначальное предположение о том, что этот факт был связан исключительно с аномально низкими температурами воздуха, не подтвердилось, так как повышение уровня аварийности оказалось равномерным по всей территории страны; аналогичный период 2006-2007 гг. характеризовался аномально высокими температурами, но негативные тенденции повышения уровня аварийности сохранились.
По данным ОАО «Газпромрегионгаз» в 2005 году в результате аварий, связанных с эксплуатацией ВДГО, произошло 154 несчастных случая со смертельным исходом, в 2006 году – 208, за шесть месяцев 2007 года – 133.
При общем количественном росте летальных исходов отмечается тенденция относительного увеличения инцидентов, вызванных причинами, не связанными с отравлением угарным газом. Среди таких причин следует отметить утечки газа, связанные с плохим техническим состоянием газового оборудования жилых зданий, самовольным подключением и ремонтом газоиспользующего оборудования. Именно эти причины являются результатом полной бесконтрольности эксплуатации газового оборудования жилых зданий со стороны государства.
В 2005-2007 гг. случаи взрывов и пожаров при эксплуатации ВДГО отмечались практически во всех регионах Российской Федерации. Региональная равномерность повышения уровня аварийности при эксплуатации ВДГО, идентичные тенденции роста аварийности при использовании природного и сжиженных углеводородных газов подтверждают системный характер опасности.
Данные по пожарам и взрывам, связанным с использованием газа, подтверждают несоизмеримо большой риск инцидентов и аварий при эксплуатации бытового газоиспользующего оборудования по сравнению с газораспределительными сетями, объектами энергетики, промышленности и транспорта.
На уровень безопасности и эффективности использования газа большое влияние оказывает низкий технический уровень находящегося в эксплуатации оборудования. По имеющимся данным сегодня у потребителей газа многоквартирных и жилых домов установлено около 80% единиц морально устаревшего и изношенного газоиспользующего оборудования, не отвечающего современным требованиям безопасности при его эксплуатации.
Дополнительным фактором, негативно влияющим на уровень безопасности и эффективности использования газа в быту, является и отсутствие установленного на законодательном уровне порядка содержания и ремонта газового оборудования жилых зданий, а также регламентированных критериев оценки надлежащего технического состояния бытового газоиспользующего оборудования.
Таким образом, аварийность ВДГО имеет глубокие корни, связанные с нерешенными законодательными, нормативными и техническими проблемами жилищно-коммунального комплекса. Приведшие к человеческим жертвам взрывы газа, произошедшие в январе 2008 года в ряде регионов страны, не являются случайными событиями. Они свидетельствуют о том, что проблемы состояния и обслуживания ВДГО носят системный характер. Поэтому их решение требует принятия соответствующих системных мер, первой из которых должно стать введение действенного (обеспеченного ресурсами) государственного надзора за безопасной эксплуатацией ВДГО.
Перечень мер по устранению причин взрывов бытового газа
На заседании Экспертного Совета Российского газового общества было принято решение утвердить перечень мер, принятие которых необходимо для устранения причин взрывов бытового газа.
Среди организационных мер числятся следующие: восстановление системы лицензирования организаций, ответственных за безопасную эксплуатацию внутридомового газового оборудования; восстановление системы государственного надзора и контроля за исполнением обязательных мер безопасности при эксплуатации ВДГО; организация систематического освидетельствования и ремонта ВДГО; организация систематического информирования (обучения) собственников жилья (квартиросъемщиков) о Правилах пользования бытовым газом; исключение практики заключения договоров поставки газа с собственниками жилья (квартиросъемщиками), не прошедшими аттестацию, а также практики заключения договоров поставки газа с нелицензированными управляющими компаниями.
Технические меры предполагают обеспечение установки в квартирах газопотребляющего оборудования с автоматическим отключением подачи газа в аварийных ситуациях, а также установку приборов учета превышения концентрации газа в жилых помещениях с автоматикой отключения газа.
Кроме этого, участники заседания обозначили нормативно-правовые меры, принятие которых поможет устранить обозначенные причины взрывов. В частности, было отмечено о необходимости внесения поправки об обязательном лицензировании организаций, обслуживающих ВДГО, в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ; принятия постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил газоснабжения жилых помещений в Российской Федерации»; внесения в основы ценообразования на газ регулируемую плату за обслуживание ВДГО; ускорения принятия Федерального закона – технического регламента «О безопасности домового газового оборудования».
Особое внимание члены Экспертного Совета РГО уделили проблемам несовершенства жилищного законодательства. «Важно ускорить внесение изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации» - было мнением многих. Для достижения данной цели участники заседания считают необходимым принять внесенный в Государственную Думу депутатом В.А. Язевым законопроект №469971-4 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации» (предоставляет право ресурсоснабжающим организациям заключать прямые договоры с населением о газоснабжении), либо принять законопроект №414414-4 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», внесенный Костромской областной Думой и поддержанный депутатом В.А. Язевым (исключает газоснабжение из коммунальных услуг, оказываемых управляющими организациями).
Утвержденный на заседании перечень необходимых мер, а также справка «Анализ уровня причин аварийности при эксплуатации внутридомового газового оборудования» были в недельный срок отправлены исполнительной дирекцией РГО Председателю Правительства РФ В.А. Зубкову, Председателю Совета Федерации ФС РФ С.М. Миронову, Председателю Государственной Думы ФС РФ Б.В. Грызлову, руководителям профильных министерств и ведомств Российской Федерации.
