А.Л. Шурайц – генеральный директор ОАО «Гипрониигаз» доктор технических наук

По данным Технического паспорта газового хозяйства Российской Федерации количественные показатели по объектам СУГ следующие: 138 ГНС; 200 ГНП; 907 заправочных станций; 4,6 тыс. пунктов хранения и обмена баллонов; 11,4 тыс. коммунально-бытовых предприятий; 3 тыс. сельскохозяйственных объектов, 14 тыс. населённых пунктов, 1,5 млн. квартир; 39 тыс. резервуаров для газоснабжения жилых зданий; 4,6 тыс. наружных газопроводов. Необходимо отметить, что это далеко не полный перечень объектов СУГ, поскольку он составлен на основании данных газораспределительных организаций, которые, как известно, в последнее время активно передают данные объекты в собственность структур, аффилированных к ОАО «Газпром» (в частности, ООО «Газэнергосеть»). Значительное количество объектов СУГ (особенно АГЗС) находится в частной собственности. К сожалению, официальная информация по таким объектам СУГ в последнее время соответствующими ведомствами не публикуется. Согласно «Энергетической стратегии России на период до 2020 г.» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р) прогнозируется увеличение потребления СУГ в 1,2 - 1,3 раза в структуре топливоснабжения села и рассредоточенных потребителей. Также данным документом предусматривается оптимизация расходной части топливноэнергетического баланса, в том числе за счёт увеличения потребления моторных топлив темпами, в 1,2 раза превосходящими темпы роста общего энергопотребления, при более широком использовании заменителей нефтепродуктов – в основном сжиженного и сжатого газа. Таким образом, востребованность СУГ в качестве альтернативного природному газу вида топлива достаточно велика и в будущем прогнозируется только увеличение их потребления.

Большинство действующих в РФ объектов СУГ было введено в эксплуатацию в 60-70-е годы XX в. и по настоящее время не произведено существенного обновления их технологической базы. Проектирование данных объектов осуществлялось по типовым проектам, в которых нормы проектирования были менее жесткими, чем в настоящее время. Применяемые на объектах СУГ технологии и оборудование банально устарели, не отвечают современным требованиям газобезопасности. При этом необходимо отметить, что в отличие от природного газа, физико-химические свойства СУГ с одной стороны зависят от компонентного состава жидкой смеси, а с другой подвержены влиянию окружающей среды (температуры, давления). Поэтому требования к газобезопасности объектов СУГ следует предъявлять более жесткие, чем к объектам природного газа. Это относится и к оборудованию, и к технологиям, и ко всем производственным процессам на этапах жизненного цикла объектов СУГ от их проектирования до вывода из эксплуатации.

Особого внимания в настоящее время требует обеспечение надлежащей квалификации персонала объектов СУГ. В связи с безнадзорностью многих объектов СУГ, выдавливанием газораспределительных организаций из сферы технического обслуживания газоиспользующего оборудования жилых зданий, работающего на СУГ, а также самовольной установкой населением баллонов СУГ участились чрезвычайные ситуации с использованием СУГ. Так, например, аварийные и предаварийные ситуации, причиной создания которых было пренебрежение правилами безопасности при эксплуатации оборудования, работающего на СУГ.

Следует отметить, что в настоящее время в России реально существует широкая номенклатура газоиспользующего оборудования, работающего на СУГ, и не подконтрольного органам государственного надзора. Именно такое оборудование в последнее время всё чаще приводит к возникновению чрезвычайных ситуаций с летальным исходом. Так, в июле 2009 г. в институт «Гипрониигаз» поступило письмо из прокуратуры Орловской области. В письме приводится уголовное дело по обвинению индивидуального предпринимателя в совершении преступлений, предусмотренных ч.3 ст. 216 (нарушение правил безопасности при ведении строительных работ) и ст. 238 (выполнение работ, не отвечающих требованиям безопасности) УК РФ. Из фабулы происшествия следует: в январе 2009 г. индивидуальный предприниматель при выполнении строительных работ по договору «установки натяжных потолков» внёс в двухкомнатную квартиру, расположенную на третьем этаже жилого трёхэтажного здания газовый баллон объёмом 12 литров, заполненный жидким пропаном. Через некоторое время после этого произошёл взрыв газового баллона в помещении квартиры, в результате которого людям были причинены тяжкие телесные повреждения, повлекшие смерть двух человек – хозяев, находившихся в этот момент в квартире. По версии следствия взрыв произошел в результате переполнения СУГ в баллоне при заправке и последующего нагревания баллона после внесения его в отапливаемое помещение квартиры.

В связи с аналогичными фактами хотелось бы обратить внимание руководства Ассоциации производителей газового оборудования на эту проблему. Раз кто-то выпускает и эксплуатирует подобное оборудование, то надо ставить сертификационные барьеры на пути опасной и некачественной продукции, а также инициировать обращения в Ростехнадзор, МЧС РФ и Ростехрегулирование о необходимости введения государственного надзора за всеми опасными объектами, использующими СУГ.

Из некоторых других опасных случаев эксплуатации объектов СУГ следует выделить случаи строительства объектов различного назначения как в охранных зонах газонаполнительных станций, так и непосредственно на их территории (овощехранилища, стоянки для автоцистерн и др.).

Исходя из изложенного, вопросы обеспечения безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов СУГ в сложившейся ситуации требуют безотлагательного разрешения.

К настоящему времени для объектов СУГ разработано и действует большое количество нормативных документов.

Разработка большей части нормативных документов по объектам СУГ, введённых в действие в 2003, 2004 г.г., проходила практически параллельно, без взаимной увязки. Поэтому приведённые и другие нормативные документы по объектам СУГ частично дополняют, а в ряде случаев и противоречат друг другу.

Так, например:

1) в соответствии с требованиями п.5.9.16 ПБ 12-609-03 на АГЗС допускается размещение пункта наполнения бытовых баллонов, а требованиями НПБ 111-98* (Приложение 6*, п. 1*) размещение данного пункта на АГЗС не допускается;

2) имеются разночтения в классе герметичности затворов предохранительных запорных клапанов:

• ПБ 12-609-03 (п.2.4.5) – класс герметичности должен быть не ниже класса «А»;
• НПБ 111-98* (п.19.9*) – класс герметичности должен соответствовать классу «В»;

И другие.

Всё это, в свою очередь, приводит к серьёзным проблемам при согласовании проектной документации. По этому поводу специалистами института «Гипрониигаз» на научно-технических советах и конференциях не раз высказывались подробные критические замечания, подавались публикации в специализированные журналы, писались письма в соответствующие ведомства.

Конечно, проблемы в нормативном обеспечении объектов СУГ не были случайными. Причиной послужили объективные реалии в экономической и политической жизни России. Необходимость переработки ранее действующих нормативных документов была вызвана, в том числе накопленным опытом проектирования, строительства и эксплуатации объектов СУГ, появлением новых материалов, технических устройств как российского, так и зарубежного производства, а также технических решений, которые нужно было гармонизировать с международной нормативной базой. Необходимо отметить, что началом первого этапа процесса модернизации нормативной базы стал 1998 г., когда в связи с введением ряда федеральных законов, таких как «О лицензировании отдельных видов деятельности» (№ 158-ФЗ), «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (№ 116-ФЗ) и других, началась переработка нормативной базы по газоснабжению, в том числе по объектам СУГ.

Второй этап процесса модернизации нормативной базы, безусловно, связан с вступлением в силу Федерального закона РФ от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании». Именно поэтому к июлю 2003 г. Ростехнадзор поспешил обновить свою нормативную базу, утвердив ряд ПБ в недоработанном виде.

Очевидно, что состояние нормативной правовой базы по объектам СУГ в России после 2003 г. можно охарактеризовать как переходное. Поэтому целесообразным является не подробное рассмотрение достоинств и недостатков существующих нормативных документов по объектам СУГ, которых, как было отмечено выше, немало, а выстраивание стратегии по унификации требований данных документов и их гармонизации с принятыми в мировой практике международными стандартами с учётом национальных интересов России.

Федеральный закон «О техническом регулировании» сделал требования действующих национальных (государственных) стандартов, правил безопасности, строительных норм и правил, других нормативных документов обязательными только в части по безопасности жизни и здоровья граждан, имущества, окружающей среды, а следовательно, по всем остальным вопросам рекомендуемыми. Согласно этому закону после введения в действие технических регламентов предусматривается разработка и введение в действие национальных стандартов и сводов правил взамен ранее действующих нормативных документов.

Таким образом, стратегия в вопросах нормативного обеспечения проектирования, строительства и эксплуатации объектов СУГ должна быть направлена на разработку соответствующего технического регламента объектов СУГ. В данном случае закон «О техническом регулировании» предусматривает большую свободу действий и устанавливает в технических регламентах минимально необходимые обязательные требования с учётом риска причинения вреда. В то же время, большая свобода действий при разработке технических регламентов предусматривает при этом повышение ответственности их разработчиков за принятые технические решения. Поэтому при разработке технического регламента объектов СУГ необходимо провести анализ существующих нормативных документов, касающихся объектов СУГ, определить обязательные требования, исключив при этом избыточные, например, большинство регламентируемых расстояний, и оставив требования, предусматривающие мероприятия по повышению безопасности объектов СУГ.

В настоящее время введено в действие незначительное количество технических регламентов, в их числе «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22 июля 2008 г. №123-Ф3 и пакет из 12 сопутствующих ему Сводов правил. До официальной публикации проекты этих документов целенаправленно не передавались на рассмотрение специалистам соответствующих отраслей. При публичном обсуждении были соблюдены только формальные требования законодательства (открытая публикация в сети Интернет), но реальное публичное обсуждение разработчики не организовали.

Специалисты института «Гипрониигаз» при внимательном рассмотрении требований данных документов, касающихся вопросов проектирования, строительства и эксплуатации объектов СУГ, выявили большое количество существенных недостатков, о которых разработчику документа ФГУ ВНИИПО МЧС России было сделано официальное уведомление, хотя, конечно, нашего административного ресурса для влияния на монопольные структуры МЧС России недостаточно.

В качестве некоторых наглядных примеров ненадлежащего нормативного содержания «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» и сопутствующего ему пакета из 12 Сводов правил можно привести следующие:

• содержащиеся в Регламенте требования «выдернуты» из других нормативно-технических документов без всякой логики, без учёта специфики различных отраслей, без учёта терминов и определений, существующих в каждой отрасли;
• в Регламенте отсутствует раздел терминов и определений, что может привести к серьёзным проблемам при пользовании данным законом, например, в статье 100 указано «сжиженные горючие газы», включаются ли в это понятие СУГ - непонятно, также нет расшифровки терминов «строение», «нефтепродукты в таре» и других;
• требования СП 4.13130.2009 пакета Свода правил, содержащиеся в подразделе 6.7 «Требования к газораспределительным системам» практически полностью или с небольшими редакционными изменениями дублируют требования СНиП 42-01-2002; при этом разработчики данного СП не согласовывали свои действия с авторами СНиП 42-01-2002 и не сделали в СП нормативных ссылок на использование СНиП при разработке; в этой связи институт «Гипрониигаз» считает данное решение необоснованным, так как в период использования и сопровождения СНиП 42-01-2002 выявлена необходимость внесения изменений в существующие в данных СНиП требования;
• в Регламенте (табл. 19, 20) и в СП 4.13130.2009 (табл. 22, 23) расстояния регламентируются до других объектов как от резервуарных установок СУГ. В тоже время, согласно СНиП 42-01-2002 (табл. 7, 9) эти расстояния должны быть указаны как от резервуаров ГНС и ГНП, так как единичная и общая вместимость резервуаров превышает допустимую для резервуарных установок (табл. 8 СНиП 42-01-2002);
• пунктом 6.7.40 СП 4.13130.2009 не предусматривается возможность размещения рядом с территорией ГНС автогазозаправочных станций (АГЗС), что предусмотрено НПБ 111-98* «Автозаправочные станции. Требования пожарной безопасности» (приложение VI, п. 20.8*);
• в СП 8.13130.2009 отсутствуют специфические требования для объектов СУГ, которые содержатся в СНиП 42-01-2002 (п.п. 9.4.11 – 9.4.16);
• согласно требованиям п. 9.4.15 СНиП 42-01-2002 предусматривается орошение водой не менее трёх резервуаров при однорядном расположении, а в таблице С.1 ГОСТ Р 12.3.047-98 - до 5 резервуаров.

Перечень противоречий можно продолжать и дальше.

Особо необходимо отметить, что в рассмотренном Регламенте и сопутствующих ему 12 Сводах правил полностью не освещены вопросы проектирования АГЗС. По этому поводу институт «Гипрониигаз» обратился в Департамент надзорной деятельности МЧС России. Ответ был неоднозначным: необходимо соблюдать требования Регламента с учётом требований действующих нормативных документов и, в частности, НПБ 111-98*. Из истории данного вопроса важно отметить, что ранее Пожнадзор согласовал СНиП 42-01-2002, поставив при этом условие, что в них не должны упоминаться АГЗС и склады баллонов, мотивируя это тем, что на эти объекты Пожнадзор разработает отдельный документ. Между тем, требования НПБ 111-98* распространяются только на противопожарную защиту АГЗС. Другие требования, необходимые для проектирования АГЗС, НПБ 111-98* не предусмотрены.

В настоящее время вариантов решений по проектированию АГЗС столько, сколько есть проектных организаций. При этом каждая проектная организация применяет только те нормы, которые безболезненно можно согласовать в «известных ей инстанциях». В результате из-за нормативного вакуума часто допускались «волевые решения» о чём институт «Гипрониигаз» также информировал общественность. На страницах журнала «Автозаправочный комплекс» авторы НПБ 111-98* соглашались с замечаниями института, но никаких действий по доработке данного документа не принимали и более того, в ряде случаев откровенно их саботировали без должного объяснения.

Учитывая сложившуюся ситуацию институт «Гипрониигаз» предложил разработчику «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» и сопутствующих ему 12 пакетов Сводов правил ФГУ ВНИИПО МЧС России и Департаменту надзорной деятельности МЧС России совместно переработать эти документы. Надежды, что эти организации согласятся – мало. Кроме этого, институт «Гипрониигаз» обратился в Министерство регионального развития РФ с просьбой высказать мнение по ситуации с «Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности». Ответ был также неоднозначным: с одной стороны, было указано, что следует соблюдать требования соответствующих нормативно-технических документов, с другой стороны – отдавать приоритет Регламенту.

В связи с вышесказанным ясно, что вопросы проектирования, строительства и эксплуатации объектов СУГ практически остались в нормативной базе, разработанной до 2003 г., и бизнес-сообщество газовиков продолжает работать по этой базе со всеми её недостатками, достоинствами и противоречиями. Учитывая специфику отечественного нормотворчества, следует настраиваться на долгий и сложный процесс структуризации нормативной базы по объектам СУГ.

Тем не менее, согласно Федеральному закону «О техническом регулировании», уже сегодня понятно, что будущая структура нормативной правовой базы по объектам СУГ будет состоять из трёх уровней нормативных документов.

Первый уровень:

Технические регламенты (ТР), разработанные и принятые в соответствии с порядком, установленным статьёй 9 Федерального закона «О техническом регулировании».

Второй уровень:

Национальные стандарты (НС) и Своды правил (СП), разработанные и утверждённые в соответствии с правилами, установленными статьёй 16 Федерального закона «О техническом регулировании».

Третий уровень:

Стандарты организаций (СТО), разработанные и утверждённые в соответствии со статьёй 17 Федерального закона «О техническом регулировании».

Вполне очевидно, что документы первого и второго уровней (ТР, НС, СП) относятся к документам федерального (государственного) значения, действие их требований и норм распространяется на всю территорию РФ и на все организации вне зависимости от формы их собственности и корпоративной принадлежности.

Действующие в настоящее время нормативные документы федеральных органов исполнительной власти и государственного надзора, содержащие требования, относящиеся к сфере технического регулирования, после выхода соответствующих технических регламентов должны быть либо преобразованы в национальные стандарты или своды правил, либо аннулированы и заменены при необходимости новыми национальными стандартами и сводами правил.

Построение новой системы национальных стандартов требует всестороннего учёта международного опыта, когда стандарты выпускаются в виде «горизонтальных» тематических сборников стандартов, позволяющих в случае необходимости без изменения названия основного документа и его компонентов разрабатывать новые стандарты и включать их в состав сборника. Это особенно актуально для внедрения новых технологий и нового оборудования.

Требования документов третьего уровня (СТО) не могут противоречить требованиям нормативных документов первого и второго уровней или быть более либеральными, они могут конкретизировать требования нормативных документов первого и второго уровней, устанавливая функциональные и конструктивные особенности продукции, порядок осуществления процессов и т.д. Организации, принимая СТО, могут в рамках своей деятельности добровольно ужесточать установленные государством минимально необходимые требования к выпускаемой или приобретаемой продукции, осуществляемым или приобретаемым работам или услугам. Документы этого уровня могут разрабатывать и принимать, как производители для повышения конкурентоспособности своей продукции (работ, услуг), так и приобретатели для установления барьеров, препятствующих приобретению недостаточно качественной, по их мнению, продукции (работ, услуг). СТО могут и должны стать основными нормативными документами для саморегулируемых организаций (СРО), которые с 1 января 2010 года становятся главными структурами, регулирующими строительную деятельность.

Впоследствии к нормативным документам третьего уровня после проведения определённых процедур возможно будет также отнести многочисленные инструкции, методики, положения, рекомендации и другие подобные документы. При необходимости, также возможно включение этих документов или отдельных их требований в разрабатываемые НС, СП или СТО.

Следует отметить, что к настоящему времени применительно к сфере газораспределения и газопотребления разработаны только три проекта технических регламентов, посвящённых в основном природному газу:

• «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления» (заказчик – Минэнерго РФ, разработчик - ОАО «Гипрониигаз»);
• «О безопасности домового газового оборудования» (заказчик – ООО «Межрегионгаз», разработчик - Фонд развития законодательства и законодательных инициатив, соисполнитель – ОАО «Гипрониигаз);
• «О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе» (заказчик – Минэнерго РФ, разработчик - Фонд «Стандарт ТЭК»).

В настоящее время все вышеперечисленные технические регламенты проходят необходимые стадии публичного обсуждения, согласования с органами государственной власти и заинтересованными организациями.

Заказа на разработку проекта соответствующего технического регламента, устанавливающего требования к безопасности объектов СУГ от заинтересованных органов государственной власти и организаций пока нет.

В связи с этим, хотелось бы напомнить коллегам об отраслевом научно-техническом совете, проходившем в Томске в 2004 г., когда тоже обсуждались вопросы безопасности объектов СУГ. Тогда Ассоциация «Сибдальвостокгаз» и ОАО «Росгазификация» собирались совместно финансировать разработку технического регламента по безопасности объектов СУГ и других нормативных документов. Не пора ли вернуться к этому вопросу, пока время еще не упущено окончательно? ОАО «Гипрониигаз» к этой работе готово.

Поскольку введение в действие технических регламентов, устанавливающих требования к объектам, использующим природный газ, задерживается, а проекта технического регламента объектов СУГ вообще не разработано, с 2008 г. начата разработка проектов национальных стандартов по вопросам распределения и использования газа в рамках реализации Программы разработки национальных стандартов технического комитета по стандартизации ТК 23 «Техника и технологии добычи и переработки нефти и газа», в составе которого образован специализированный подкомитет ПК 4 «Газораспределение и газопотребление». Заказчиком стандартов определено ОАО «Газпромрегионгаз», разработчиками первоочередных стандартов – ОАО «Газпром Промгаз», ОАО «Гипрониигаз», АКХ им. К. Памфилова. Разработаны первые редакции восьми проектов национальных стандартов, в том числе проект национального стандарта, регламентирующего вопросы технической эксплуатации объектов СУГ.

Проект национального стандарта по эксплуатации объектов СУГ институт «Гипрониигаз» разработал совместно с ООО «Еврогаз».

Исходными данными для разработки стандарта являлись:

• Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
• Отечественная и зарубежная нормативно-правовые базы по вопросам технической эксплуатации объектов СУГ;
• ГОСТ Р 1.5-2004 «Стандарты национальные Российской Федерации. Правила построения, изложения, оформления и обозначения».

При разработке стандарта также были учтены требования нормативных документов смежных отраслей промышленности (химической, нефтехимической, коксохимической), что позволило повысить требования по безопасной эксплуатации объектов СУГ.

Объектами настоящего стандарта являются: газонаполнительные станции, газонаполнительные пункты, автомобильные газозаправочные станции, резервуарные установки, групповые и индивидуальные баллонные установки, промежуточные склады бытовых баллонов.

В настоящее время окончательная редакция проекта национального стандарта готовится к передаче в ТК 23 для направления на экспертизу в установленном законодательством порядке.

Таким образом, результаты проведённого анализа по проблемам нормативного обеспечения объектов СУГ показали, что в данной сфере больше вопросов, чем ответов. Впереди предстоит ещё большая работа, а отсутствие «Технического регламента о безопасности объектов СУГ» только усугубляет проблемы безопасности действующих объектов, на которых СУГ используются в качестве топлива. Кроме того, новый порядок разработки и принятия нормативных документов предъявляет гораздо более серьёзные требования всем, кто имеет желание заниматься нормотворчеством. Конечно, определённые подвижки есть, например, представленный проект национального стандарта, регламентирующего вопросы технической эксплуатации объектов СУГ. Тем не менее, модернизация нормативной правовой базы объектов СУГ происходит инертно. Остаются полностью открытыми вопросы проектирования и строительства объектов СУГ. В этой связи необходимо консолидировать усилия на решение данных вопросов всех заинтересованных сторон – органов власти, научно-исследовательских и проектных институтов, бизнеса, любых других специализированных организаций, имеющих большой опыт работы с СУГ, не взирая на ведомственную принадлежность.

Считаю, что Ассоциация «Сибдальвостокгаз» является одной из наиболее заинтересованных структур в вопросах нормативного обеспечения проектирования, строительства и эксплуатации объектов СУГ, в том числе в разработке «Технического регламента о безопасности объектов СУГ».

От себя добавлю, что коллектив института «Гипрониигаз» готов выработать оптимальные механизмы решения рассмотренных проблем в интересах всего газового сообщества России, а также предлагает сотрудничество по любым вопросам, связанным с нормативным обеспечением объектов СУГ и повышением уровня их безопасности.